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国办发【2020】49号文最新解读

2021-01-07来源 未知
12月18日,国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(以下简称《指导意见》)。
《指导意见》以法治化、规范化建设为牵引,立足法治视角审视社会信用体系发展中的问题,运用规范的手段解决发展中的矛盾,完善诚信建设长效机制,构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制,是新阶段信用体系建设新的重要顶层制度安排。
文件发布后,业内多位专家学者对《指导意见》从多角度解读。继罗培新教授王伟教授解读之后,商务部国际贸易经济合作研究院信用研究所所长韩家平、江苏省信用办副主任程友华、新华社中国经济信息社信用领域首席经济分析师胡俊超和中国宏观经济研究院副研究员李清彬也对该《指导意见》进行了深入解读。
01
推动信用建设进入法治化规范化新阶段
韩家平 商务部国际贸易经济合作研究院信用研究所所长、研究员

党中央、国务院高度重视社会信用体系建设。党的十九届四中全会提出“完善诚信建设长效机制,健全覆盖全社会的征信体系,加强失信惩戒”。党的十九届五中全会提出“推进诚信建设”。

今年5月18日,《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出,以一流营商环境建设为牵引持续优化政府服务,构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制。
今年9月9日习近平总书记在中央财经委员会第八次会议研究畅通国民经济循环和现代流通体系建设问题时指出,要完善社会信用体系,加快建设重要产品追溯体系,建立健全以信用为基础的新型监管机制。“十四五”时期,要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,必将对信用建设提出新的更高的要求。
今年是我国实施《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020)》(以下简称《规划纲要》)的收官之年,也是全面谋划“十四五”和未来更长时期信用建设蓝图的重要节点。
近年来,我国社会信用体系建设在一些基础领域和关键环节取得重要进展,为深化“放管服”改革、优化营商环境、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力支撑。
与此同时,我国社会信用体系建设总体仍处于起步探索阶段,各方面的进展很不平衡,个别地方、个别领域出现了信用泛化倾向,引发了一些批评和质疑的声音。
在此背景下,近期国务院办公厅印发了《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(以下简称《指导意见》),非常必要、非常及时。
《指导意见》对于系统总结我国信用建设取得的宝贵经验,查找存在的主要问题,尤其是进一步规范和完善失信约束制度,构建诚信建设长效机制,推动信用建设行稳致远具有重要的指导意义。
一、信用建设为深化“放管服”改革和优化营商环境提供了有力支撑
我国于2000年左右就提出了社会信用体系的概念,并将其作为整顿和规范市场经济秩序的治本之策,但受到认识不统一、缺乏制度创新和应用场景等多种因素影响,在长达15年的时间内信用建设都进展缓慢。
信用建设真正进入快车道是在《规划纲要》发布实施以后,尤其是2015年以后,国家将信用建设与“放管服”改革和优化营商环境的实践充分结合,并逐步探索建立以信用为基础的新型监管机制,才使得信用建设找到了最重要的应用场景和不断自我完善的土壤。
《规划纲要》根据现阶段我国社会信用问题的主要矛盾,即同时存在社会诚信缺失(违法违规)问题和信用经济交易风险问题,将我国社会信用体系定位为社会主义市场经济体制的重要组成部分,是有效的经济社会治理手段。这一定位与西方国家将社会信用体系定位为狭义的信用交易风险管理体系有明显区别,这也是引起部分西方国家和少数法律学者对我国社会信用体系建设存在误解的根本原因。
根据这个定位,我国社会信用体系实际包括了社会诚信体系(可视为全民守法合规促进和保障体系)和经济信用风险管理体系两个子体系,包含了政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等四大领域,涉及政府等公共部门、行业组织、企业和个人等四大类主体。应用场景至少涵盖了政府等公共部门的政务诚信、司法公信和信用监管,行业组织等开展的信用自律,第三方信用服务机构等开展的信用监督和信用服务,以及企业等市场主体开展的信用管理(合规诚信管理和交易风险管理)等活动。
近年来,各地区各部门按照党中央、国务院决策部署,扎实推进社会信用体系建设,在全面推广统一社会信用代码、加强重点领域信用记录归集共享公开、促进中小微企业信用融资、开展信用分级分类监管、治理群众反映强烈的突出失信问题等方面进行了一系列有力有效的探索实践,为深化“放管服”改革、优化营商环境、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力支撑。
到目前为止,我国信用建设一个重要的制度性成果是探索建立了以信用为基础的新型监管机制。2019年7月,国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号),提出要建立健全贯穿市场主体全生命周期,衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制,不断提升监管能力和水平,进一步规范市场秩序,优化营商环境,推动高质量发展,标志着我国信用监管机制顶层设计的完成。
从本质上讲,信用监管是根据市场主体信用状况实施差异化的监管手段,实现对守信者“无事不扰”,对失信者“利剑高悬”,从而提高监管效率,提升社会治理能力和水平。信用监管是我国顺应数字经济发展需要,充分利用大数据等现代信息技术和信用管理的思维和方法进行的监管创新。在信息高度透明的互联网时代,基于大数据技术的信用监管是未来政府监管的重要趋势。

以我国海关对进出口企业开展的信用分类监管为例。2014年海关总署发布第225号海关总署令,颁布《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》,2018年又进一步修订完善形成《海关企业信用管理办法》,根据企业经营管理、内控规范、守法守信等客观情况,科学、公平、公正地将企业划分为高级认证企业、一般认证企业、一般信用企业和失信企业。

截至2020年5月底,全国海关共认定3236家高级认证企业,25624家一般认证企业,142.44万家一般信用企业,6788家失信企业。2019年,高级认证企业进出口平均查验率为0.57%,而失信企业的查验率则高达84.76%。高级认证企业的查验率分别比一般认证企业(1.69%)和一般信用企业(2.44%)低66.27%和76.64%。
目前,中国海关已经签署了15个AEO(指Authorized Economic Operator,经认证的经营者)互认安排,覆盖42个国家和地区。中国与AEO互认国家和地区进出口总值已经超过中国进出口总值的50%。大部分AEO企业在境外的通关查验率有明显降低。AEO认证和信用分类监管机制的建立,大大提升了高信用企业的贸易便利化程度,有效地改善了跨境贸易的营商环境。
二、社会信用体系建设各方面的进展很不平衡
总体来讲,我国社会信用体系建设进展仍不平衡,突出表现在:实践探索快于理论研究、公共信用领域快于市场信用领域、信息平台建设快于制度建设、东部地区普遍快于西部地区、垂直管理领域快于其他行业领域等。
与任何改革创新一样,由于没有现成的经验和做法可资借鉴,个别地区和领域在快速推进信用建设的过程中,也出现了一些制度建设滞后和偏离正常轨道的情况。尤其是个别地方、个别领域出现了公共信用信息记录、失信名单认定、失信联合惩戒范围随意扩大、泛化倾向,以及信用修复较难、权益保护不到位等问题,对企业和个人合法权益造成了一定影响。
信用体系的核心机制是信用的发现机制和惩戒机制。信用建设具有较强的外部性,尤其是负面信息公开共享和联动惩戒威力巨大,可以极大地加大失信成本,甚至可以快速地压缩失信主体的生存空间。正是基于这一特点,近年来,各地各部门在信用建设中借助信息公开共享和失信约束机制,使得一些常年难以解决的“社会治理顽瘴痼疾”(比如法院判决执行难等)问题得到有效解决,取得了比行政处罚和司法判决更好的治理效果,引发各部门纷纷效仿。
因此,实践中出现了所谓“信用箩筐化”“过罚不相当”和“连坐惩戒”等现象,以及过度依赖信用约束的“懒政行为”。比如,一些地方有的失信惩戒措施缺乏充分的法律依据,企业列入失信名单容易,信用修复难。有的地方未经立法程序将信访、拆迁、闯红灯、不文明养犬、欠缴物业费、未执行垃圾分类等行为纳入信用记录。
近年来,针对上述现象,国家发改委、人民银行等部门多次发文要求各地各部门在信用建设中要防范信用泛化现象,并采取一系列措施予以规范,取得了一定的效果。
在部分地方信用立法中也已经加入了相关条款,如今年5月1日起施行的《河南省社会信用条例》首次建立了滥用职权认定“黑名单”的惩罚机制。南京市在地方信用立法中引入信用奖惩必须遵循“关联原则”“比例原则”和“责任自负原则”:即奖惩范围与直接行为须有明确联系,奖惩程度与行为轻重程度一致,信用奖惩责任人严格界定,不转移。此外,还规定了失信信息查询期限,引入失信主动修复权,鼓励失信人改过向善。
很多信用和法律学者也纷纷发表文章,呼吁鉴于公共信用(有公共部门介入)领域的部分失信惩戒措施,已经造成市场主体权益的减损和义务的增加,构成了新的行政处罚行为,必须加快信用立法,将信用建设纳入法治轨道,否则将违背公共部门“法无授权不可为”原则和全面依法治国的精神,也有悖社会信用体系建设的初衷。
三、进一步完善失信约束制度,构建诚信建设长效机制
在今年7月公开征求意见稿的基础上,此次正式发布的《指导意见》除文件名称做了调整外,还采纳了公众和专家意见,将总体思路修改为“坚持依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理”。其中将征求意见稿中的“全国统一”改成了“清单管理”,一方面是根据《立法法》精神,地方有权通过立法对信用信息目录、失信惩戒措施清单、严重失信主体名单标准等作出规定,另一方面也考虑到相关法规的多元性和复杂性,通过清单方式更便于管理和使用。
《指导意见》按照信用信息从产生到应用的逻辑顺序,分别对公共信用信息纳入范围和程序,共享公开范围和程序,严重失信主体名单(“黑名单”)认定标准,依法依规开展失信惩戒、确保过惩相当,建立有利于自我纠错的信用修复机制等全流程提出了规范要求。
《指导意见》特别强调所有上述工作必须严格以法律、法规和党中央、国务院政策文件为依据,并实行目录管理,向社会公开。在严重失信主体名单(“黑名单”)认定标准方面,明确必须按照有关规定严格限定为严重危害人民群众身体健康和生命安全、严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序等方面的责任主体,不得擅自增加或扩展。具体认定要严格履行程序。在依法依规开展失信惩戒方面,要求必须确保过惩相当。对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施,必须基于失信事实、于法于规有据,做到轻重适度,不得随意增设或加重惩戒,不得强制要求金融机构、信用服务机构、行业协会商会、新闻媒体等惩戒失信主体。在建立信用修复机制方面,明确除法律法规等另有规定外,失信主体按要求纠正失信行为、消除不良影响的均可申请信用修复。对符合修复条件的,相关部门和单位要按规定及时移出失信名单。
此外,《指导意见》还提出要加强信息安全和隐私保护,严格信用信息查询使用权限和程序,严肃查处泄露、篡改、毁损、窃取信用信息或利用信用信息谋私,严厉打击非法收集、买卖信用信息等违法行为。要求各地各有关部门要抓紧清理已出台的失信行为认定、记录、公开、惩戒等措施,不符合要求的要及时规范。
信用制度是社会主义市场经济体系的重要基础。在加快构建新发展格局的新形势下,完善的社会信用体系可以在畅通国内国际双循环,降低经济社会运行成本,提高经济社会治理水平,建设高标准的市场经济体系方面发挥重要作用。随着《指导意见》的贯彻落实,相信我国信用建设将进入更加法治化、规范化和高质量发展的新阶段,支撑我国“放管服”改革和营商环境的进一步优化,更好地服务于经济发展新格局。
02
规范化构建诚信建设长效机制 推动社会信用体系迈入高质量发展新阶段
程友华 江苏省信用办副主任
当前,我国经济社会发展已经迈进高质量发展新阶段,新时期社会信用体系建设已成为助推高质量发展的新动能,加快建设适应高质量发展的社会信用体系更为迫切。《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(以下简称《指导意见》)以法治化、规范化建设为牵引,立足法治视角审视社会信用体系发展中的问题,运用规范的手段解决发展中的矛盾,完善诚信建设长效机制,构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制,是新阶段信用体系建设新的重要顶层制度安排。
该《指导意见》具有时机关键、布局系统、导向鲜明、操作性强的四个特点,主要体现在以下几个方面:
一、站位全面谋划“十四五”发展的新起点,擎画了社会信用体系法治化建设的新路径
当前经济社会高质量发展蹄疾步稳、风帆正扬,社会信用体系建设提速增效、落地有声,信用触角延伸至经济社会发展和生产生活方方面面的同时,也出现失信标签乱贴、信用惩戒泛化等越位、错位的不足。《指导意见》出台正是适逢其时,把握变局,开创新局。
一是对接指导各地各部门“十四五”规划编制。《指导意见》是在总结提炼“十三五”期间各地区各部门社会信用体系建设经验做法基础上,针对近两年工作中出现的新情况新问题,形成的更加成熟更加定型的制度规范。延续了“十三五”时期信用建设深化行政管理体制改革、加快政府职能转变的创新做法,抓住了未来五年社会信用体系建设在营造公平诚信市场环境和社会环境方面的发展重点,为各地各部门编制“十四五”社会信用体系建设规划找准思路、提供遵循,努力推动社会信用体系建设在“十四五”时期实现更高质量、更加高效的发展。
二是规范引领地方信用立法。信用立法作为社会信用体系建设的基础工程,目前已有80%以上的省区市出台或正在研究出台地方信用法规。《指导意见》从社会信用发展现状和实际需求出发,与正在研究起草的社会信用相关法律草案充分衔接,针对信用立法中失信认定、共享公开、惩戒修复等重大问题,在方向、原则、思路等方面为地方信用立法从根本上解决相关问题奠定基础,指明了方向。
三是精准破解信用实践中问题。在社会信用体系建设探索实践过程中,个别地方、个别领域出现信用信息记录、失信名单认定、失信联合惩戒范围随意扩大、泛化倾向,以及信用修复较难、权益保护不到位等问题,对企业和个人合法权益造成影响。《指导意见》在相关法律出台之前,针对当前社会各界关注度高、反映强烈的问题,有的放矢,提出针对性解决措施,切实保护信用主体的合法权益。四是提早部署下一阶段工作任务。《指导意见》系统谋划了“十四五”开局之年社会信用体系建设的目标任务和行动计划,法治、科学、规范将是贯穿开局之年信用建设的风向标和度量衡,引导各地各部门统一思想、明确目标、强化责任,聚焦依法依规规范失信认定、记录、公开、惩戒等主攻方向聚力发力,行稳致远,不断开创信用建设崭新局面。
二、彰显系统布局的战略思维,明确了全面推动社会信用体系建设高质量发展的关键举措
社会信用体系建设是一项复杂的系统工程。《指导意见》贯彻党的十九大和十九届三中、四中和五中全会对推进诚信建设制度化的决策部署,统筹谋划未来一个时期社会信用体系发展趋势和发展要求,紧紧抓住信用信息记录、严重失信主体名单认定和失信惩戒三大关键问题,提出“构建一个体系、坚持四个原则、规范七项任务、强化四大保障”的发展新布局,对全面推动社会信用体系建设高质量发展作出前瞻谋划和系统布局。
第一,“一个体系”是指通过规范和完善失信约束制度,推动形成法治化、规范化的社会信用体系。
第二,“四个原则”是指以依法依规为前提、保护权益为目的、审慎适度为导向、清单管理为手段,形成各地各部门规范信用体系建设的准绳和依据。
第三,“七项任务”是指按照信用信息从产生到应用反馈的逻辑顺序,提出的信用信息纳入、共享公开、严重失信主体名单认定、失信惩戒、信用修复、安全隐私保护和信用法治建设等7项重点任务和阶段性规范要求。在7项重点任务中,依法依规被放在了社会信用体系建设的核心地位,贯穿于失信行为认定、记录、归集、共享、公开、惩戒和修复等各环节,科学界定信用信息纳入范围和程序摆在了各项规范要求的首位,凸显了信用法治建设和合法权益保护的重要性。
第四,“四大保障”是指落实主体责任、强化追责问责、加强宣传解读和把握时间节点,全面推动《指导意见》落地落实。
三、回应社会关切和诉求,明确了解决当前社会信用体系建设中突出问题的有效对策
《指导意见》以法治导向、问题导向、目标导向和实践导向为引领,坚持全面规划和突出重点相结合,聚焦突出问题和薄弱环节,回应社会诉求和期盼。
一是突出法治导向,《指导意见》是社会信用体系法治化建设的集中体现,明确事关个人、企业等各类主体切身利益的失信行为记录、严重失信主体名单认定和失信惩戒等,必须严格在法治轨道内运行,确保合法必要、奖惩相当,查有依据、权责一致。
二是突出问题导向,《指导意见》瞄准社会信用体系建设中的梗阻顽疾有的放矢、精准纠偏。针对失信行为纳入扩大化问题,明确依法依规、科学界定、规范纳入信用信息特别是严重失信主体名单范围和程序;针对失信惩戒措施泛化问题,明确对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施,必须基于失信事实、于法于规有据,不得增设加重惩戒,不得强制要求市场惩戒。
三是突出目标导向,《指导意见》牢牢抓住规范和完善失信约束制度这条主线,提出七项规范措施,从认定、记录、共享、公开、惩戒到修复等全流程各环节措施环环相扣、步步跟进,体现目的性、指向性和针对性。
四是突出实践导向,《指导意见》从各地各部门社会信用体系实践中提出问题、提炼经验,再明确范围、树立规则,使各地各部门推动社会信用体系健康有序发展的职责更加明确、执行更加顺畅、保障更加到位、监管更加有力。
四、瞄准实践操作层面,有力指导地方开创信用体系建设新局面
《指导意见》理念新、措施实、针对性强,是社会信用体系高质量发展的基础性、先导性文件,更是基层社会信用体系建设的行动指南。我们省市县各级下一步推动社会信用体系高质量发展的工作重点将围绕“梳理、清理、管理”等方面开展,坚持依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理,坚持法治导向、问题导向、目标导向和实践导向,坚持纵向联动、横向协作、多元参与、共同治理,努力开创信用建设新局面。
一是细致梳理信用信息目录清单。根据法律、法规和党中央、国务院政策文件要求,比照全国公共信用信息基础目录,梳理完善地方信用信息补充目录,规范信用信息纳入范围和程序。
二是抓紧清理已出台的失信行为认定、记录、公开和惩戒等制度措施,以依法依规规范严重失信主体名单认定、开展失信惩戒、加强信息安全和隐私保护等为目标,加快规范约束机制和手段,重塑信用市场秩序和信用社会环境。
三是严格管理严重失信主体,探索差异化的监管措施。《指导意见》的出台体现了信用管理机制的温度和智慧,但对市场主体的宽容并不意味着对失信主体的从轻发落或放任不管。各地各部门要根据失信惩戒措施清单,对失信主体实施过罚相当的惩戒措施,真正帮助更多市场主体知信、守信。
03
构建诚信建设长效机制 全面推动社会信用体系建设高质量发展
胡俊超 新华社中国经济信息社信用领域首席经济分析师
近日,《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(以下简称《指导意见》)印发实施。
《指导意见》提出,按照依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理的总体思路,进一步完善失信约束制度,构建诚信建设长效机制。这标志着社会信用体系建设迈入高质量发展新阶段,有助于提高社会信用体系建设法治化、规范化水平,依法依规保护各类信用主体合法权益,确保社会信用体系建设各项工作在法治轨道运行。
进一步完善失信约束制度、构建诚信建设长效机制意义重大
党中央、国务院高度重视社会信用体系建设。近年来,各地区各部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,按照党中央、国务院决策部署,扎实推进社会信用体系建设,在全面推广统一社会信用代码、加强重点领域信用记录归集共享公开、促进中小微企业信用融资、开展信用分级分类监管、治理群众反映强烈的突出失信问题等方面进行了一系列有力有效的探索实践,特别是在信用信息记录、失信惩戒和信用修复等方面初步形成了较为完整有效的机制。
然而,在推进社会信用体系建设过程中,个别地方、个别领域出现信用信息记录、失信名单认定、失信联合惩戒范围随意扩大、泛化倾向,以及信用修复较难、权益保护不到位等问题,对企业和个人合法权益造成影响。要解决这些问题,根本途径是加快建立健全相关法律法规体系。
鉴于立法需要一个较长过程,在相关法律出台之前,有必要进一步加强制度建设,严格规范相关工作,切实保护信用主体合法权益,《指导意见》应运而生。
《指导意见》的出台,有利于进一步完善失信约束制度,规范公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复等相关工作,提高社会信用体系建设法治化、规范化水平;有利于落实十九届四中全会“完善诚信建设长效机制,健全覆盖全社会的征信体系,加强失信惩戒”和2020年政府工作报告“完善社会信用体系”等相关要求,全面推动社会信用体系建设高质量发展;有利于更好发挥社会信用体系建设对深化“放管服”改革、优化营商环境、推进国家治理体系和治理能力现代化的支撑保障作用。
严把“三个关口” 推动社会信用体系建设规范有序进行
《指导意见》旨在对行政机关记录归集共享公开信用信息、认定严重失信主体名单、开展失信惩戒和信用修复等行为加强约束和规范,明确提出一系列具体要求,特别是严格把住信用信息记录、严重失信主体名单认定和失信惩戒“三个关口”,有针对性地解决随意扩大、泛化倾向等突出问题,推动社会信用体系建设规范有序进行。
首先,严把信用信息记录“关口”。一方面,科学界定信用信息纳入范围和程序。在充分征求社会公众意见基础上,由社会信用体系建设部际联席会议组织编制全国公共信用信息基础目录,地方可依据地方性法规规定制定适用于本地的补充目录。行政机关将其掌握的信息纳入公共信用信息时必须严格以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据,从入口管住信用信息的范围。另一方面,依法依规规范信用信息共享公开范围和程序。公共信用信息是否可公开、是否可共享及在何种范围内共享,将根据合法、必要的原则确定,并在编制信用信息目录时一并明确,避免信用信息共享公开的随意性,防止侵犯企业商业秘密和个人隐私。
其次,严把严重失信主体名单认定“关口”。《指导意见》要求,依法依规规范严重失信主体名单认定标准和程序。严重失信主体名单的认定从依据、标准到程序,都明确了严格的制度规范。规定只能对严重危害人民群众身体健康和生命安全等 4 类行为设列严重失信主体名单,任何部门(单位)不得擅自增加或扩展领域。在全国范围内适用的严重失信主体名单制度,其认定标准以法律、行政法规或者党中央、国务院政策文件形式确定,暂不具备条件的以部门规章形式确定;只在地方范围内适用的严重失信主体名单制度,其认定标准以地方性法规形式确定。
第三,严把失信惩戒“关口”。《指导意见》要求,依法依规开展失信惩戒。在充分征求社会公众意见基础上,由社会信用体系建设部际联席会议组织编制全国失信惩戒措施基础清单,地方可依据地方性法规规定制定适用于本地的补充清单。对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施,必须基于具体的失信行为事实,并直接援引法律、法规或者党中央、国务院政策文件的既有条款为依据。
《指导意见》要求,各地区各部门要按照本意见要求,对已经出台的失信行为认定、记录、归集、共享、公开、惩戒和修复等措施进行梳理评估,不符合本意见要求的要及时规范完善。对有明确依据可继续保留的严重失信主体名单制度设置过渡期,在2021年底前按本意见要求对需要调整的名单认定标准和程序进行更新,过渡期后与本意见要求不符的一律废止。
依法依规保护各类信用主体合法权益 进一步健全和完善社会信用体系建设
《指导意见》特别强调坚持保护权益、审慎适度原则,并在严重失信主体名单认定知情权和异议处理、确保失信行为与惩戒措施过惩相当、建立健全信用修复配套机制、加强信息安全和隐私保护等多个方面提出了依法依规保护各类信用主体合法权益的具体举措,进一步健全和完善了社会信用体系建设。
在严重失信主体名单认定知情权和异议处理方面,《指导意见》提出,行政机关在作出认定严重失信主体名单决定前,应当告知当事人作出决定的事由、依据和当事人依法享有的权利;当事人提出异议的,应当予以核实并在规定时限内反馈结果。
在确保失信行为与惩戒措施过惩相当方面,《指导意见》明确,按照合法、关联、比例原则,依照失信惩戒措施清单,根据失信行为的性质和严重程度,采取轻重适度的惩戒措施,防止小过重惩。任何部门(单位)不得以现行规定对失信行为惩戒力度不足为由,在法律、法规或者党中央、国务院政策文件规定外随意增设惩戒措施或在法定惩戒标准上加重惩戒。
在健全和完善失信行为的信用修复机制方面,《指导意见》指出,凡符合修复条件的,将按照有关规定及时将其移出严重失信主体名单、终止共享公开失信信息或删除失信信息,充分保障失信主体的信用修复权利,鼓励自我纠错、重塑信用。
在依法依规加强信息安全和隐私保护方面,《指导意见》要求,明确信息查询使用权限和程序,建立完善信息查询使用登记和审查制度,防止信息泄露。特别强调加大个人隐私保护力度,禁止未经授权、强制授权或一次授权终身收集使用个人信用信息,严格守住底线红线。
着力加强法治建设 确保社会信用体系建设各项工作在法治轨道运行
目前,《公务员法》、《保障农民工工资支付条例》和《保障中小企业款项支付条例》等一批法律法规已经明确了信用建设条款,上海等 9个省(市)已出台专门的信用建设地方性法规,社会信用体系综合立法也正在加快研究推进。
《指导意见》提出,着力加强法治建设,确保社会信用体系建设各项工作在法治轨道运行。
一方面,要加快推动信用法律法规建设。坚持“应用导向、立法先行”,加快研究推进社会信用方面的法律法规立法进程,理顺失信惩戒与行政处罚的关系,夯实法治基础。现行法律、法规对失信行为惩戒力度不足、确有必要加大惩戒力度的,各地区各有关部门应当及时提出修法建议,确保失信惩戒严格依法依规开展。社会信用体系建设部际联席会议要加强对地方社会信用方面相关立法工作的指导。
另一方面,严格依法依规推动社会信用体系建设。按照现行法律、法规或者党中央、国务院政策文件要求,严格规范信用信息采集、共享、公开范围,严格规范严重失信主体名单认定、失信惩戒和信用修复工作,确保社会信用体系建设各项工作在法治轨道运行。
04
拉开社会信用体系高质量发展大幕
李清彬 中国宏观经济研究院副研究员
市场经济是信用经济。诚信的市场环境和社会环境是市场经济规范高效运行的必要条件。
然而,诚信环境不是自然而然形成的,除了做好宣传教育引导外,更重要的是要构建制度体系特别是信用激励和惩戒机制,推动诚信成为权衡利弊后的理性选择。
社会信用体系是保障市场经济有序高效运行的一项重要制度安排,也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
党中央、国务院高度重视社会信用体系建设。《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(以下简称《指导意见》)制定出台,对下一阶段工作思路和工作重点作出新部署,将大力推动社会信用体系法治化、规范化发展,使其在推动经济高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥更大作用。
一、深刻认识政策出台背景和重大意义
当前,社会信用体系建设已取得初步战果,亟需总结经验、破解问题,逐步形成成熟制度,《指导意见》的出台,拉开了社会信用体系高质量发展的大幕。
党的十八大以来,在《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》的总体设计指引下,国家发展改革委、人民银行会同部际联席会议成员单位大力推进社会信用体系建设,各地方、各行业领域也做了大量探索。当前,我国社会信用体系的基本框架已经初步搭建起来,在统一信用代码、信息归集共享、信用产品开发应用、联合奖惩机制、信用市场培育、城市信用建设、诚信宣传教育等各环节均取得积极进展,有力支撑了“放管服”改革和营商环境优化,有力推动了经济和社会治理方式的创新和发展。与此同时,过往推进实践中也暴露出不少矛盾和问题,集中表现为法律法规依据不足、规范性不够,个别地方、个别领域在没有法律法规依据的情况下急于通过信用手段解决行业监管和社会治理中的一些棘手问题,虽然有些领域实际效果明显,但在信用信息记录、失信名单认定、失信联合惩戒范围上出现随意扩大、泛化倾向,在信用修复和权益保护方面也存在不到位问题。
从当前进展看一方面,一些地区和部门在实践中形成了不少好的经验做法,不少地方已经制定出台专门的信用建设地方性法规,有必要认真总结提炼,在更大范围复制推广;另一方面,一些不规范的做法也亟待约束规范,推动法治化、规范化发展。《指导意见》正是要通过总结提炼经验、破解问题矛盾,为构建成熟制度规范打下基础。
从宏观背景看,我国即将开启建设社会主义现代化国家新征程。现代化建设全面推进,经济高质量发展导向进一步强化,以社会信用体系建设促进营商环境改善、支撑新发展格局构建、满足人民群众对诚信社会期望等方面的战略意义进一步提升。《指导意见》的实施将推动社会信用体系建设提质升级,从基本框架搭建转向规范化、精细化为特征的高质量发展新阶段,更好融入到服务实体经济、推动高质量发展的经济社会发展大局中。
二、全面准确把握新部署新要求
《指导意见》坚持问题导向和目标导向,对新阶段失信约束制度和诚信建设长效机制作出系统而有针对性的规范性部署。主要应把握以下几点:
一是贯穿规范发展主线。《指导意见》意在提升社会信用体系建设法治化、规范化水平,紧紧围绕规范这一主题词进行部署。《指导意见》提出应遵循依法依规、保护权益、审慎适度和清单管理四条原则,实际上可依次对应依据、前提、程度和方式,在总体上确定了规范发展的基调和推进重点。在具体部署中,这些原则得到深入贯彻。文件反复强调“以法律、法规或者党中央国务院政策文件为依据”,多处体现切实保护信用主体合法权益内涵,突出强调失信惩戒措施要轻重适度,在信用信息、失信措施等多个环节提出实行清单或目录管理。坚持规范发展主线集中体现了《指导意见》的价值导向,指出了下阶段工作方向和重点,更有利于聚焦问题、解决问题。
二是作出有针对性部署。《指导意见》按照信用信息从产生到应用的逻辑顺序,直面过往实践中凸显出的问题,对失信行为认定、记录、归集、共享、公开、惩戒和修复等方面提出新的要求、作出新的部署。
针对信用信息范围边界不清晰、失信行为认定依据不足等信用信息纳入方面的问题,提出要科学界定信用信息纳入范围和程序,明确将特定行为纳入公共信用信息,必须有法律、法规或党中央国务院政策文件等依据,并实行目录管理,且行政机关认定失信行为必须以具有法律效力的文书为依据,这就强化了信用信息和失信行为的边界约束。
针对共享公开标准不明确、公开渠道泛化等信用信息共享公开方面的问题,提出要根据合法、必要原则确定共享和公开的相关标准,体现在信用信息目录中,同时强化公开渠道的统筹管理。针对认定领域过宽、认定标准不统一、认定程序不规范等严重失信名单认定方面的问题,要求严格限定在四类严重违法失信行为内,不得擅自增加或扩展,并对认定标准和认定程序作出明确规定。
针对依据不足、惩戒措施与失信行为不匹配等失信惩戒方面的问题,提出要制定失信惩戒措施清单,要确保失信行为与惩戒措施过惩相当,不得随意增设或加重惩戒。针对修复机制不健全、修复效率不高等信用修复方面的问题,明确要进一步完善机制,并着力提高修复效率。
针对信息安全和个人隐私保护方面的问题,提出要严格信用信息查询使用权限和程序,严肃查处泄露、篡改、毁损、窃取信用信息或利用信用信息谋私,严厉打击非法收集、买卖信用信息违法行为。
三是注重谋划长效机制。当前我国社会信用体系建设暴露出的相关问题,归根结底在于相关法律法规建设滞后于实践需要,不仅缺少上位法强力支撑,也缺少具体执行层面的规范办法,无法对实践中碰到的问题作出及时正确回应。为此,《指导意见》提出要着力加强信用法治建设,加快研究推进社会信用方面的法律法规立法进程,推动现行法律法规及时修订来适应信用建设实践需求。夯实法治化基础是矫正问题的治本之策、长远之策,将有力助推社会信用体系建设持续健康发展。
四是强调统分有机结合。我国地域广阔、情况各异,规范发展并不是同质发展、齐步发展。《指导意见》既强调了全国统一性,也尊重了地方自主性,赋予地方一定权限。在信用信息目录和失信惩戒措施清单方面,明确全国制定全国公共信用信息基础目录和失信惩戒措施基础清单,而地方可依据地方性法规规定制定适用于本地的补充目录和补充清单。在严重失信主体名单标准方面,区分在全国范围内适用和只在地方范围内适用两种情形,分别采用不同的法律法规和文件依据。这种统分有机结合的方式,既实现了统一规范性,也保留了地方弹性,有利于地方依据自身实际推动工作。
三、稳妥有序做好衔接过渡
《指导意见》提出了一系列针对性很强的举措,强化规范性要求。政策出台后,各地方、各部门将梳理评估已经出台的相关措施,一些措施可能需要重新审视修订甚至撤回。
对此,《指导意见》已经提出了应对措施,如,强调要加快推动法律法规和标准规范建设,夯实工作依据基础;再如,强调要把握时间节点,对需要调整更新的部分措施设置过渡期,避免短时间内不合理收紧。在这些措施之外,还应加大宣传引导力度,阐释强化规范与工作推进的辩证关系,强调社会信用体系进入高质量发展阶段的必要性和必然性。在规范完善工作的同时,也要做好“加法”,大力推进信用监管、“信易贷”等领域相关工作。
总的看,《指导意见》抓住了实践工作中的真问题,契合了现代化建设新要求,将有力推动社会信用体系高质量发展。我们有充足理由期待,滥用、泛化等不规范倾向将得到有效矫正,相关制度机制成熟定型步伐将明显加快,社会信用体系将更加有力地支撑新时代经济社会健康发展

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