社会主义市场经济是信用经济，也是法治经济。作为新时代社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分的社会信用体系，展示了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要意义。目前，我国社会信用体系建设的法律监管框架逐步建立，信用信息管理等基础设施建设日趋完善，《全国公共信用信息基础目录（2021年版）》《全国失信惩戒措施基础清单（2021年版）》的出台，进一步规范了信用体系建设尤其是信用归集和应用在法治化轨道上运行。具体明确了信用信息和公共信用信息的定义，界定了公共信用信息纳入范围，也明确了失信惩戒的定义，惩戒措施的种类及其适用对象，从源头上统一了认识，明确了工作的边界。
一、以法律为准绳，突出依法立信
基础目录和基础清单严格落实了《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办[2020]49号文），强化了信用信息管理和应用的法治化要求，突出了“以法治信”模式，除法律、法规或者党中央、国务院政策文件另有规定外，公共管理机构不得超出本目录所列范围采集公共信用信息。各地区、各有关部门（单位）在编制相关目录或条目时，须严格以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，这就保证了信用信息的归集都在法制的框架下进行。不得在法律、法规或者党中央、国务院政策文件规定外增设惩戒措施，不得擅自扩大清单内惩戒对象范围，不得在法定惩戒标准上加重惩戒，确保失信惩戒在法治轨道运行。
二、赋予地方权限，统筹央地需求
地方可根据国家原则与精神，结合实际，通过地方性法规，制定各自的公共信用信息补充目录与失信惩戒补充清单，与国家基础目录与基础清单一起，适用于本地区。49号文在信用信息目录、失信惩戒措施清单、严重失信主体名单标准方面，赋予地方一定权限，明确国家只制定全国公共信用信息基础目录和失信惩戒措施基础清单，地方可依据地方性法规规定，制定适用于本地的补充目录和补充清单。在全国范围内适用的严重失信主体名单制度，其认定标准以法律、行政法规或者党中央、国务院政策文件形式确定，暂不具备条件的以部门规章形式确定；只在地方范围内适用的严重失信主体名单制度，其认定标准以地方性法规形式确定。这种安排，既符合法理，又严谨务实。各地经济社会发展并不均衡，信用制度拟解决的问题也不尽相同，例如，《南京市社会信用条例》将“亵渎英烈，宣扬、美化侵略战争和侵略行为，严重损害国家和民族尊严的”行为，列为属于严重失信行为，是因为南京这方面的城市记忆非常惨痛。因此，国家确定基础目录与基础清单，地方依法确定地方目录与地方清单，国家与地方两份目录与清单，既保证了国家目录清单的统一性，又照顾到各地的实际需求，具有很强的现实意义。
三、从实际出发，开展目录清单编制
（一）编制的意义。编制目录和清单是一项具体的实践工作，必将有力推动国家和地方信用建设工作清单化管理，防止信用信息归集过程中出现“应归不归”和“无序乱归”，避免社会信用奖惩过程中出现“应奖惩不奖惩”和“无序乱奖惩”，突出以清单为抓手，对照政策规定和实际情况，通过依法规范目录清单和配套的管理制度来覆盖地方信用建设工作，规范化推动信用建设工作再上新台阶。
（二）编制的原则。建立完备的目录清单制度，加强实际可操作性。信用信息涉及范围多，应用领域广，要实现实施中的可操作性，应当有科学完备的制度指引。信用信息的法制化在公共信用信息归集目录清单基础上，注重合理进行分级分类，精细化构建制度框架。目录清单制度从制度落地的角度，确立操作规范，构建起符合法治和信用逻辑的规则体系，形成对政府权力有力监督和制约，加大了对社会的正向引导。数据归集目录清单明确了公共信用信息归集的数据内容、涵盖类型、技术要求和对接程序；失信惩戒措施清单对信用主体实施惩戒的实施条件、实施对象、实施期限和具体措施、以条目清单的方式向社会公开。
（三）编制的程序。首先要明确界定公共信用信息目录的内容和公共信用信息的分类，在《全国公共信用信息基础目录（2021年版）》《全国失信惩戒措施基础清单（2021年版）》的基础上，参照《公共信用信息分类与编码规范（试行）》《信用信息分类与编码规范》（GB/T37914-2019），结合地方信用法规对公共信用信息分类的要求、以及各部门实际业务需求，研制符合地方实际情况的信息分类。然后要规范目录清单编制程序、批准权限和公布要求。
一是政策性分析。社会信用体系建设在国家层面和地方层面均出台了大量的政策文件，公共信用信息归集方面，国家和各省市均有相应的目录清单出台；社会信用守信激励和失信惩戒措施方面，中办、国办先后出台了众多政策文件，构成信用奖惩的基本运行框架。通过政策性梳理分析，奠定了目录和清单编制的坚实基础，有助于精准把握国家对信用体系建设的政策方向。
二是实证性研究。除了对目录和清单框架体系的设计研究外，最主要的工作是围绕目录和清单编制并落地施行的目标展开的，要积极大量开展座谈调研、征求意见、上门辅导编制等工作。深入了解部门信用监管的实际痛点，编制成果真正应用到相关部门实际工作中，既有法可依、有据可循，又与实际操作层面紧密结合。
三是量化性运用。将实际工作情况转化为一些量化数据，通过对这些量化数据的分析和对比，实现数据可视化，从而对目录和清单编制工作情况以及各部门工作中存在的共性问题呈现更加清晰、直观。
以失信行为信息为例：行政机关在填报失信行为信息时遵循以下重要原则：一是严格依法依规，失信行为记录、严重失信主体名单认定和失信惩戒等事关个人、企业等各类主体切身利益，必须严格在法治轨道内运行。二是准确界定范围，准确界定信用信息和严重失信主体名单认定范围，合理把握失信惩戒措施，坚决防止不当使用甚至滥用。三是确保过惩相当，按照失信行为发生的领域、情节轻重、影响程度等，严格依法分别实施不同类型、不同力度的惩戒措施，切实保护信用主体合法权益。
在全面编制的过程中，对于事项清单中存在但是实际无终审核权限或多年未产生实际数据、行政监管过程中产生的非权力事项信息是否可以进行编制等问题，应当遵循应归尽归、应报尽报的原则，结合实际情况统一口径为：政务网公示的事项部门应逐一核对，初审事项由于非最终权力部门暂不报送，3年以上未产生数据的事项部门可自主决定，公示事项之外的信用信息，鼓励部门进行编制。另外，由于编制的周期较长，政务网公示的事项、法律法规等均处于变动状态，建议定期更新清单、不定期接受部门补充编制的方式。
编制和实施全国公共信用信息基础目录和失信惩戒措施基础清单，以及地方公共信息补充目录和地方失信惩戒措施补充清单的目标是，体系化地运用社会信用信息，助推社会治理能力和治理水平现代化。探索构建社会信用信息全方位、多层次的应用场景，以满足社会需求，促进社会信用体系建设各重点领域向纵深发展。在政府监管治理服务和市场经营活动精准化服务两方面，规范公共信用和市场信用的信息互通和协同应用，打通公共信用信息和市场信用信息的融合的壁垒，使公共信用信息和市场信用信息有很好的协同应用。对于社会信用主体在涉及政府投资的社会公众享有的公共资源使用、公共社会保障领域自愿作出的社会信用承诺，作为相对人的公共信用信息予以记录，接受社会监督。深度融合公共信用信息和市场信用信息，拓展应用场景，发展信用经济，坚持市场化导向应用，以充分广泛多元的信息应用推动市场主体完善内部治理，从而发挥信用对市场经济的支撑作用，提升市场活力，规范市场运行。（作者：刘凡华，南京市宏观经济研究中心 综合经济研究所副所长）